Kapittel 10 - Slik får du innsyn

Nils E. Øy, tidligere generalsekretær i NR

1. Innledning

Muntlige kilder er særlig gode for bruk i radio og fjernsyn, for meninger og for det som skjer nå. Muntlige kilder kan være uvillige eller alt for villige, de kan være lunefulle, ondskapsfulle eller bare fulle – og det er langt fra sikkert at de sier det samme hver gang.

Det meste annet av informasjon til bruk i journalistikk finnes i en eller annen ”fast” form, i mange ulike lagringsmedier. Store mengder av slik informasjon har vi rett til innsyn i, gjennom lov.

Et sentralt gode ved at det offentlige Norge bygger på offentlighetsprinsippet, fastsatt i Grunnloven § 100, er at utgangspunktet er åpenhet og innsynsrett. Når du krever innsyn har du i utgangspunktet en rettighet. Den som vil nekte deg innsyn må finne fram til lovlig hjemmel for å si nei.

Det er likevel ikke så enkelt at vi bare kan sende journalistene ut i verden for å kreve innsyn hvor som helst. Verden er organisert på ulike måter og det er også innsynsrettene. Det er ulike former og ulike lover for ulike sektorer i samfunnet. Dessuten er det ikke sikkert at de som sitter på informasjonen kjenner innsynsrettighetene, og står det dårlig til hos journalisten også, blir det lite åpenhet!

Hvis dine journalister går inn i kriminalomsorgen og krever innsyn, så bør de eksempelvis vite om innsynskravet er en rett etter offentlighetsloven, straffeprosessloven eller straffe-gjennom-føringsloven. Oppdager motparten at den som fremsetter kravet  ikke  kan  reglene, er det enklere å bløffe journalisten.

Dessverre er det også slik i våre dager at svært mange unge journalister har svak generell samfunnskunnskap, og ofte bommer på hva som er offentlig og hva som er privat virksomhet. Det å starte med å dumme seg ut er et dårlig utgangspunkt for en journalist…

Denne artikkelen tar sikte på å gi oversikt over innsynsrettene i det norske samfunn, slik at redaktør og arbeidsledere i redaksjonen kan drive god veiledning på området.

 

2. Grunnloven og menneskerettighetene

Offentlighetsprinsippet ble grunnlovfestet da Grunnloven § 100 ble endret i 2004, og fikk følgende tekst i femte ledd (språklig modernisert i 2014):

Alle har rett til innsyn i dokumenta til staten og kommunane og til å følgje forhandlingane i rettsmøte og folkevalde organ. Det kan i lov setjast grenser for denne retten av omsyn til personvern og av andre tungtvegande grunnar.

Denne grunnsetningen er et viktig fundament og et sikkert argument i mange sammenhenger, og bør føre til at man i tvilstilfeller faller ned på hovedregelen. Grunnloven forutsetter – som vi ser av ordlyden – dokumentoffentlighet bare i forvaltningen, men derimot møteoffentlighet både i rettspleien og i forvaltningen. Det skyldes at våre domstoler bygger på muntlighetsprinsippet, ved at det vesentlige av forhandlingene skjer muntlig i rettsmøter. 

En viktig grunnmur for innsyn og åpenhet er også Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 om ytringsfrihet. Konvensjonen er innlemmet i norsk rett gjennom menneskerettsloven, vedtatt i Stortinget 21. mai 1999. Menneskerettsdomstolen (EMD) i Strasbourg har de senere årene avsagt flere dommer som bygger på at artikkel 10 gir en særlig innsynsrett for mediene og som i gitte situasjoner kan gi innsyn på tvers av taushetsplikt.

Et visst rettslig gjennomslag for innsynsrett for mediene, bygd på artikkel 10 i EMK, har vi også fått i Høyesterett. Først ved behandlingen av medienes krav om innsyn i lydbåndopptakene fra Treholt--saken (HR-2013-641-A) og deretter da Høyesterett ga NRK delvis medhold i krav om innsyn i en overvåkningsvideo fra legevakten i Oslo (HR‐2015‐02536‐A). Senhøsten 2016 kom EMD i Strasbourg med enda en klar innsynsavgjørelse basert på artikkel 10, i saken Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn. Denne avgjørelsen vil i enda større grad enn tidligere EMD-avgjørelser styrke innsynsretten i Norge.

Verdt å notere seg på det overordnede plan er også utsagn om at alminnelige forvaltningsmessige prinsipper tilsier at det er en viss plikt for forvaltningen til å gi allmennheten innsyn ut over hva offentlighetsloven og andre tilsvarende lovregler tilsier. Dette kan innebære at i all virksomhet som det offentlige står for, vil det være grunnlag for å kreve innsyn, og at det må gode og sterke grunner til å avslå. Sivilombudsmannen var inne på dette i en avgjørelse i 1984 (Sivilombudsmannen, sak 83-0838, årsmelding 1984 s. 61) og avdøde professor Arvid Frihagen styrket utsagnet i sin kommentarutgave i 1992.

I Justisdepartementets veileder til loven heter det at «dette er uttrykk for eit meir generelt prinsipp» i punkt 4.9.5, side 67: «God forvaltningsskikk tilseier at forvaltninga skal vurdera meirinnsyn jamvel for opplysningar og dokument som fell utanfor verkeområdet til offentleglova.»

 

3. De viktigste innsyns- og åpenhetslover i Norge

Skal vi rangere de viktigste innsynslovene – eller solskinnslovene (Sunshine Laws) som de kalles i USA – vil jeg gjøre det slik:

  1. Offentlighetsloven, den første vedtatt i 1970, den siste i 2006, i kraft fra 2009.
  2. Miljøinformasjonsloven, bygd på Århuskonvensjonen, i kraft fra 2004.
  3. Produktkontrolloven – miljøinnsyn i produkter, fra 1976/2004.
  4. Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter, fra 1. april 2009.
  5. Kommuneloven, første fra 1837, nyeste fra 1992 (forslag til ny lov fremlagt 2016)
  6. Domstolloven, prinsipp om åpne rettsmøter fra 1880-tallet, ny lov 1915, nytt forslag 2016
  7. Åndsverkloven, nyeste fra 1961 (forslag til ny lov fremlagt 2015).
  8. Forvaltningsloven, vedtatt 1967, senere flere revisjoner, ny lov er under arbeid.
  9. Tvisteloven, i kraft fra 2009.
  10. Straffeprosessloven, i kraft fra 1986 (forslag til ny lov fremlagt 2016).
  11. Helseforetaksloven (§ 26a om åpne styremøter, i kraft fra 2010).

Den langt viktigste innsynsloven i Norge er loven om innsyn i dokument i offentlig virksomhet, offentlighetsloven. Rettspleien og politiets arbeid med straffesaker falle utenfor denne loven. Innsynsretter for rettspleien må derfor søkes i domstolloven, tvisteloven og straffeprosessloven. Også Stortingets og dets organer faller utenfor offentlighetsloven, men dokumentinnsyn der er gitt i egne regler av Stortinget selv, som i hovedsak følger offentlighetsloven.

Møteoffentlighet er først og fremst regulert i kommuneloven for kommunale organer, i helseforetaksloven og for rettsmøter, i domstolloven. Det er få lovregler om innsyn på privat sektor, men både miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven gir innsynsrett i private og offentlige virksomheter. Dessuten er det regler om innsynsrett hos private i aksjelovene og i regnskapsloven, og i forskrift til brann- og eksplosjonsvernloven har allmennheten innsynsrett i ulykkesberedskapen til bedrifter som har høy ulykkesrisiko.

For øvrig finnes enkeltbestemmelser om innsynsrett i en rekke andre lover, som matrikkelloven, plan- og bygningsloven, riksrevisjonsloven, forurensningsloven, vannressursloven, konkurranseloven, ligningsloven, eiendomsskatteloven, genteknologiloven og patentloven.

 

4. Innsyn i offentlig forvaltning og -virksomheter

«Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd» (offentleg-lova i offisiell kortform og offentlighetsloven på bokmål), gir, som tittelen indikerer, rett til innsyn i dokumenter som finnes i offentlige virksomheter.

Dokument er etter denne loven et vidt begrep og favner alt materiale som kan lagre informasjon som etterpå kan leses, avlyttes, framvises eller overføres. Det vil altså omfatte bilder, tegninger, kart, epost, sms-meldiner, videobånd, lydbånd, databrikker etc, og uansett språk og koder. I prinsippet kan dermed også steintavler være omfattet, dersom de er lagret i en offentlig virksomhet – men antakelig sjelden som saksdokument.

Hva som er offentlig virksomhet er også forholdsvis vidt definert og ble senest utvidet vesentlig i forbindelse med den nye offentleg-lova som trådte i kraft 1. januar 2009. I hovedsak omfattes all virksomhet som drives av Staten, fylkene og kommunene. Det er likevel noen store og viktige unntak, som Stortinget og dets organer, samt rettspleien (om innsyn der, se egne avsnitt 10,11 og 12 nedenfor).

Derimot omfatter offentlighetsloven – som hovedregel – institusjoner, stiftelser og selskaper der stat, fylke og kommune til sammen har mer enn 50 prosent innflytelse i øverste styringsorgan. Dette er nærmere regulert i lovens § 2 og i egen forskrift. Her er det store gråsoner, og ofte er det bare en formell klage på avslag om innsyn kan skape avklaring. (Eksempel på slik klage er Haugesunds Avis klage til Sivilombudsmannen på Haugesunds havneselskap.) Det som er åpenbar privat virksomhet faller helt utenfor, slik som private organisasjoner og private bedrifter og stiftelser.

Offentleglova har to unntaksformer, plikt til unntak av opplysninger beskyttet av lovbestemt taushetsplikt og adgang til unntak i øvrige unntaksbestemmelser i loven.  Taushetsplikt behandles nærmere i eget avsnitt nedenfor.

Når det gjøres unntak etter de bestemmelsene som sier kan unntas, er det anledning og oppfordring til å gi helt eller delvis merinnsyn (tidligere kalt meroffentlighet). Mangelfulle begrunnelser for ikke å praktisere merinnsyn er noe av det som Sivilombudsmannen ofte slår ned på i klagesaker der kan-unntak er unntakshjemmel.
Det er altså grunn til å være kritisk til de nærmest automatiske påstandene om at «merinnsyn er vurdert». Ofte er det faktisk bare automatsvar bak utsagnet. Da er det et godt tips å bruke lovens § 31 andre ledd, som gir rett til å kreve nærmere begrunnelse for et avslag enn bare hjemmelshenvisning. Slik begrunnelse skal gis innen ti virkedager, og har i mange tilfeller ført til at organet innså at den oppgitte unntakshjemmel ikke var holdbar.

Det er også viktig for forståelse og tolkning av loven at man nøye sjekker hva som er unntaksenhet i det aktuelle tilfelle. Dette står i den enkelte paragraf, og kan være hele dokumentet, deler av dokumenter eller opplysning. Det hender ofte at hele dokument unntas, selv om loven bare gir adgang til å unnta enkeltopplysninger. Det bør selvsagt påpekes, og eventuelt føre til klage.

 

5. Klagerett ved avslag på innsynskrav

Man kan klage både på at virksomhet nekter å gi innsyn fordi den hevder å falle utenfor loven, når den mener å ha hjemmel for å unnta opplysning, dokument eller del av dokument og man kan også klage over at det ikke gis merinnsyn.

Klagen fremmes overfor den virksomhet som nekter innsyn, som da eventuelt kan ombestemme seg. Gjør den ikke det, skal klagen straks videresendes til klageorganet. Klageorgan er normalt nærmest overordnede organ, med her gjelder en del særregler som det kan være vanskelig å holde orden på. Det er strengt tatt heller ikke nødvendig, det er den virksomhet som nekter deg innsyn, som skal vite hva som er korrekt klageorgan.

Det er kun ett klagetrinn etter offentleglova, men dersom klageorganet fastholder et unntak, er det anledning til å prøve saken for Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). Vær oppmerksom på at ved klage på avslag fra et departement, som vanligvis behandles i statsråd, vil man miste muligheten til å klage til Sivilombudsmannen. Bruk derfor ikke ordinær klage mot avslag fra et departement, men be i stedet ombudsmannen om å vurdere om avslaget er korrekt.

Særordninger for klager finnes for eksempel ved avslag i kirkelige organer, som skal behandles av bispedømmeråd eller kirkeråd, avhengig av hvem som ga avslag. Det er enkelte andre spesialregler for klage, særlig når det gjelder private rettssubjekt. For Finnmarks-eiendommen er Fylkesmannen i Finnmark klageorgan og for Sametinget er det Sametingsrådet som er klageorgan.

 

6. Retten til (gratis) kopi

En sentral del av offentlighetsprinsippet er hovedreglene om rett til gratis kopi og til videre bruk av offentlige data. Offentleglova har regler i §§ 7-8 og § 30 om gjennomføring av EF-direktivet om viderebruk av informasjon fra offentlighet sektor, og det er disse reglene som viderefører og utvider den rett som også tidligere offentlighetsloven hadde om gratis kopier og rett til viderebruk. I denne sammenheng er det viktig å peke reglene i § 30 om at vi kan kreve dokument utlevert som papirkopi eller som elektronisk kopi. Dette har ikke minst betydning for den som arbeider med undersøkende journalistikk og har bruk for å gå gjennom store datamengder eller som arbeider med viderebruk av offentlig informasjon som værmeldingstjenester, eiendomsdata, trafikkinformasjon, kredittinformasjon m.v.

 

7. Dokumentregistre søkbare på nett

Offentleglova, som trådte i kraft 1. januar 2009, innførte for første gang regler om postjournaler eller dokumentregistre på internett. I dag er det vanlig at offentlige virksomheter gir slik direkte tilgang til registre og også dokumenter i fulltekst. En ny generasjon av slike tjenester er i arbeid som en videreføring av OEP (Offentlig Elektronisk Postjournal). Det er det statlige direktorat for forvaltning og IKT (Difi) som arbeider med dette, og det er også innledet et samarbeid med Oslo kommune. Ny tjeneste får trolig navnet eInnsyn, og kan komme i virksomhet allerede i 2017.

En rekke kommuner landet rundt har allerede lansert til dels avanserte innsynstjenester, også med fulltekstdokumenter. Mange kommuner har imidlertid håpløst gamle løsninger, der publikum blir henvist til ikke søkbare bildekopier av dokumentregister for en og en dag.

Regler om innsyn via nett kom imidlertid først med den nye lovens § 10 og offentlighetsforskriften § 6. Der heter det at plikt til å legge ut elektronisk journal skal gjelde for alle departement og Statsministerens kontor, alle statlige direktorat og tilsyn med hele landet som ansvarsområde og fylkesmennene, med unntak for noen få spesielle institusjoner: Regjeringsadvokaten, Riksadvokaten, Etterretningstjenesten, Politiets Sikkerhetstjeneste (PST), Patentstyret, Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM), Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnden.

Utdrag i form av offentlig journal skal være tilgjengelige for allmennheten i lokalene til de institusjonene som er unntatt fra plikt til å ha dokumentregister på nett.

Andre offentlige virksomheter kan også ha journaler tilgjengelige på internett, men må følge de bestemmelser som gjelder etter arkivforskriften og offentlighets-forskriften. Av personvern-hensyn skal blant annet søk på personnavn ikke kunne skje når ett år er gått etter at journalposten ble opprettet.

Tarjei Leer Salvesen og Fædrelandsvennen har utviklet verktøy for å kunne søke også i dokumentregistre som i utgangspunktet ikke var søkbare. Se www.innsyn.no.

Husk også å bruke hjelpemidler på nett som offentlighet.no og innsyn.no

8. Særlig vidtgående innsynsrett i miljøinformasjon

Miljøinformasjonsloven trådte i kraft 1. januar 2004 og gir rett til å kreve innsyn i alle forhold som har betydning for miljø, i alle former for virksomheter, både offentlige og private. Innsynsretten er ikke begrenset til dokument eller annet lagringsmedium. Vi har krav på opplysninger, og informasjonen skal være gratis, kan viderebrukes og det er ikke anledning til å kreve noen begrunnelse for at vi spør.

Miljøinformasjon i lovens forstand er opplysninger om det ytre miljø, i vid definisjon, og det er stort sett bare arbeidsmiljø og sosialt miljø som faller utenfor. Formålet med loven er å gjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern av miljøet, å verne seg selv mot helse- og miljøskade, og å påvirke offentlige og private beslutninger i miljøspørsmål.

Plikten til å levere ut miljøinformasjon omfatter informasjon om forhold som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av miljøet. Et krav om å få utlevert miljøinformasjon kan avvises dersom det er for generelt formulert eller ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder.

Denne innsynsretten går betydelig lenger enn innsynsretten etter offentlighetsloven, men det kan – særlig på privat sektor – bli en mer komplisert og langvarig prosess å få gjennomført innsynskravet. Men det kan altså lønne seg, i saker der man jakter på informasjon fra miljøsektoren, å supplere et innsynskrav etter offentleglova med et tilleggskrav basert på miljøinformasjonslova. Eventuelt kan det vises til miljøinformasjonslovens bestemmelser i forbindelse med argument for merinnsyn etter offentleglova.

Saksbehandling og klagebehandling går etter to spor, der klager på offentlige virksomheter følger offentlighetslovens regler, og for avslag på innsyn i private virksomheter skal det klages til Miljøklagenemnda.

 

9. Innsyn i Stortinget og dets organer

Offentlighetsloven gjelder ikke for Stortingets og dets organer. Dette er slått fast i lovens § 2 tredje ledd. Årsaken til at loven ikke gjelder for Stortinget, er at det er problematisk å organisere klageorgan, for eksempel i forvaltningen, som eventuelt skal overprøve et vedtak fattet av vår lovgivende forsamling. Stortinget har derfor vedtatt egne regler i «Regler om rett til innsyn i Stortingsdokumenter», med virkning fra 1. april 2009. Reglene bygger på de samme prinsipper som offentlighetsloven. Dessuten gjelder det særlige regler for noen av Stortingets organer, som i Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen, § 9 og i Lov om Riksrevisjonen, § 18.

Stortinget åpnet i 2016 sin egen versjon av elektronisk dokumentjournal, eInnsyn.

 

10. Dokumentinnsyn i rettspleien

Som omtalt ovenfor er dokumentinnsyn svakere i rettspleien enn i forvaltningen. Hovedgrunnen til dette er at vår rettspleie bygger på muntlighetsprinsippet, og dermed er møteoffentlighet det bærende prinsipp for åpenhet i domstolene.

Domstolene og politiet er imidlertid ikke unntatt i sin helhet. Unntaket er formulert slik at loven ikke gjelder for gjøremål som domstolene og andre organ har etter rettspleielovene og heller ikke for gjøremål som politi og påtalemyndigheten har etter straffeprosessloven. Unntaket gjelder altså arbeidet med sivilsaker og straffesaker. Forvaltning og forvaltningsmessige oppgaver både hos domstoler og politi/påtalemyndigheten vil altså falle innenfor loven.

Rettspleielovene – eller «rettsstellovene» som lovteksten kaller dem – er følgende: Domstolloven, straffeprosessloven, tvisteloven, voldgiftsloven, tvangsfullbyrdelsesloven, skjønnsloven, gjeldsordningsloven, konkursloven, skifteloven og jordskifteloven. Dette er fastsatt i offentlighetsforskriften, som samtidig slår fast at i saker om gebyrfastsettelse og salærfastsettelse til forsvarere, prosessfullmektiger og sakkyndige skal loven likevel gjelde. Dessuten fastsetter forskriften unntak for visse gjøremål for Arbeidsretten, Rikslønnsnemnda og Husleietvistutvalget.

Noen av rettspleielovene gir dokumentinnsyn, f eks i tiltalebeslutning hos påtalemyndighet når den er forkynt (påtaleinstruksen § 22-7) eller hos domstol når saken er berammet (forskrift om offentlighet i rettspleien § 7), og man har da også innsynsrett i berammelse av rettsmøter (samme forskrift § 2 ff). Forskriften om offentlighet i rettspleien inneholder også en rekke andre regler om dokumentoffentlighet for dommer og kjennelser. Avslag på krav om innsyn og spørsmål om referatforbud for rettsavgjørelser kan ankes.

Det framgår av dette at f eks innberetninger i konkursbo ikke er omfattet av lovbestemt innsynsrett, men mange av tingrettene anbefaler bostyrerne å gi ut kopi av innberetningene, etter sladding av sensitive opplysninger. Noen tingretter utleverer også selv kopier, og ved Konkursregisteret i Brønnøysund er kopier av sluttinnberetninger oftest tilgjengelig i fem år. Konkursbehandlingen kan ellers følges i skiftesamlingene, som er rettsmøter med åpne dører som hovedregel, og ellers gjennom innsyn i rettsbøker og rettsavgjørelser.

 

11. Møteoffentlighet i rettspleien

Møteoffentlighet og referatrett for alle former for rettsmøter er fastslått i domstolloven § 125. Lukkede dører eller forbud mot offentlig referat fra rettsmøte kan bare skje i tilfeller der loven har bestemmelse om det eller retten kan fastsette det ved kjennelse. Forbud mot helt eller delvis referat fra rettsavgjørelser kan domstolen treffe ved beslutning.

Etter gjeldende regler gir domstolloven ingen anledning for mediefolk eller publikum til å anke avgjørelser om lukkede dører. Derimot kan ulike former for referatforbud som ankes:

Kjennelser om referatforbud fra rettens forhandlinger i rettsmøte kan ankes av dem som har vært til stede under forhandlingen (domstolloven § 129 fjerde ledd). Normalt vil dette si at den enkelte journalist eller redaktør i de medier som dekker saken kan fremme anke. Anke kan også fremmes av medieorganisasjoner. Anke mot referatforbud av rettsavgjørelser kan fremmes av enhver (domstolloven § 130 første ledd).

 

12. Fotoforbud i domstolen

Domstollovens forbud mot å fotografere i straffesaker oppfattes av mange som en innskrenkning i åpenheten. Forbudet i lovens § 131a gjelder da også mer enn bare fotografering; det er et forbud mot både «fotografering, filmopptak og opptak for radio og fjernsyn».

På mange måter kan vi si at dette er to ulike forbud. Det er a) forbud mot opptak under rettsforhandlingene i straffesaker og b) forbud mot – uten samtykke – å gjøre opptak av siktede eller domfelte på vei til eller fra eller under opphold i rettsbygningen. Under hovedforhandling kan retten dispensere fra forbudet, og det bør søkes i god tid hos domstolen, alternativt søkes samtykke fra siktede f eks via vedkommendes advokat.

Forbudet er ikke absolutt, i det Høyesteretts flertall aksepterte at TV-opptak var gjort av den ene domfelte i den såkalte Baneheia-saken i februar 2001 på grunn av spesielle omstendigheter (Rt-2003-593). Derimot førte opptak gjort under andre omstendigheter av en domfelt i Orderud-saken i juni samme år til bøteleggelse av to redaktører. Denne avgjørelsen har fastlagt en konkret grense for hva som er «til og fra rettslokalet» i sånne saker, som inntil da var uklart.

Førstvoterende i Høyesterett uttalte: «Jeg er enig med tingretten i at fotograferingsforbudet bare gjelder ‘i det umiddelbare området rundt rettslokalet, dvs. normalt til parkeringsplassen, og at den særskilte beskyttelse som følger av §131a ikke gjelder etter at siktede kjører vekk fra rettslokalet’. Tingretten har kommet til at bestemmelsen dermed også omfatter A på vei ut av rettssalen og inn i den ventende bilen. Jeg er enig i dette.» (Rt-2004-51).

Etter gjeldende rett har domstolene anledning til å nedlegge forbud mot fotografering av lagrettens medlemmer i forbindelse med rettsmøter. Dette skjer da ikke med hjemmel i § 131 a, men etter domstollovens § 133. Her heter det blant annet at dommeren har ansvar for at rettsmøtet gjennomføres med «orden og verdighet».

 

13. Retten til å la seg intervjue i fengsel

Straffegjennomføringsloven ble vedtatt av Stortinget i 2001 og her ble prinsippet slått fast om at også innsatte i fengsel har ytringsfrihet, og at de derfor har rett til å la seg intervjue og fotografere (§ 24 andre ledd). Kriminalomsorgen har plikt til å legge til rette for praktisk gjennomføring av dette. Dette gjelder også varetektsfanger, men det kreves samtykke fra politiet for slikt intervju med fanger som er ilagt restriksjoner etter straffeprosessloven § 186 (om besøksforbud, brevforbud og lignende).

Den samme bestemmelsen i straffegjennomføringsloven fastsetter også (i første ledd) at Kriminalomsorgen kan gi tillatelse til å lage reportasjer fra fengsel, men at det kan settes vilkår for tillatelsen for å sikre ro, orden og sikkerhet i fengslet. Vilkår som går ut over dette, kan neppe kreves.

I begge tilfeller sier loven at den som gis tillatelse kan pålegges taushetsplikt om opplysninger som vedrører sikkerhetsmessige forhold i fengslet. I flere tilfeller har mediefolk blitt bedt om å underskrive en standard taushetserklæring i forbindelse med slike besøk. Dette er ikke tilrådelig, og særlig ikke hvis man skal skrive under en erklæring som åpenbart er beregnet på ansatte i Kriminalomsorgen. Det må være tilstrekkelig at journalister og fotografer erklærer at de er innforstått med, eller gjort kjent med, taushetsplikten for sikkerhetsmessige forhold.

Denne bestemmelsen kan også være et godt argument å bruke overfor overivrige bestyrere av offentlige institusjoner som sykehus, pleiehjem, omsorgsboliger og skoler, som ofte krever at medier skal innhente tillatelse av institusjonens ledelse, før pasienter, klienter, beboere, elever eller ansatte får lov til å uttale seg til medier. På lik linje med innsatte i fengsler har selvsagt voksne, myndige mennesker selv rett til å ta i mot mediefolk, og full ytringsfrihet, selv om de bor eller oppholder seg på offentlig institusjon.

 

14. Taushetsplikt – overdreven taushet

Taushetsplikt er et unntak fra hovedregelen om åpenhet og innsyn, selv om vi ofte oppfatter ansatte i forvaltningen slik at de mener at taushet er hovedregelen. Strengt tatt er det jo ikke så urimelig at folk i helse- og sosialtjenesten mener taushetsplikten er viktig. Det er på disse sektorene vi finner de særlig sensitive personopplysninger.

Men dette viser oss samtidig at taushetsplikt ikke er en og samme ting på alle områder. Det som likevel er et stort problem er at mange tolker taushetsplikten langt ut over det som lovgiver har fastsatt. Hvor langt denne strikken skal kunne strekkes, avgjøres av journalister og andre som vil kreve innsyn og hvilken kunnskap de har om reglene og tolkningen av dem. Det er altså viktig for journalister som vil gå inn i saksområder der taushetsplikter gjelder, å kunne mest mulig om lovreglene og formålet med dem.

Bestemmelser om taushetsplikt finnes i mer enn 100 ulike lover som regulerer offentlig virksomhet i Norge. Det er likevel forvaltningsloven § 13 til § 13f som er hovedbestemmelser for taushet i det offentlige Norge, og i mange lover blir det bare henvist til disse bestemmelsene, eller eventuelt at de gjelder eller ikke gjelder utfyllende til den aktuelle taushetsplikt-bestemmelse.

De senere år er det klargjort, hovedsakelig gjennom avgjørelser i EMD, men også her hjemme, at det er få forbud og påbud som kan regnes som absolutter, når de skal vurderes opp mot artikkel 10 i menneskerettskonvensjonen (EMK). Sterke allmenne hensyn kan også være grunnlag for å bryte ordinære taushetsregler, slik vi ser det i enkelte lovforarbeider i Norge (helselovgiving), i lovtekster som miljøopplysningsloven og produktkontrolloven, og i det siste også i Høyesterett-avgjørelser, nevnt foran i punkt 3.

 

15. Tre viktige avgrensninger i taushetsplikt

Det er viktig å være oppmerksom på at

  • forvaltningslovens taushetsplikt bare verner private interesser, dvs enkeltpersoners personlige opplysninger og firmahemmeligheter som kan utnyttes i konkurransemessig sammenheng.
  • at bare lovbestemt taushetsplikt gir unntaksrett i forhold til innsynsretten i offentleglova og andre lovbestemte innsynsretter. Et korrekt avslag etter offentleglova skal inneholde ikke bare hjemmel i offentleglova (§ 13), men også spesifisert hvilken annen lov, hvilken paragraf og hvilket punkt i bestemmelsen som inneholder taushetsplikt.
  • at taushetsplikt dessuten er avgrenset til opplysning. Det er denne, knyttet til person, personer eller selskap, man pålegges å bevare taushet om. Dersom opplysningen ikke er knyttet til en person, er det ikke grunnlag for taushetsplikt, og derav følger også at opplysninger kan gis når informasjonen gis anonymisert og/eller statistisk. Avgrensningen til opplysning er dessuten viktig å være oppmerksom på når taushetsplikt er grunnlag for å nekte innsyn etter offentlighetsloven. Normalt vil det da være nok at de aktuelle opplysningene sladdes, og det skal gis innsyn i resten av dokumentet.

 

16. Taushetsplikt varer heller ikke evig

Både taushetsplikt og andre unntak fra innsyn etter offentleglova kan falle bort når hensynet til det som skal vernes ikke lenger er til stede. For taushetsplikt er det dessuten fastsatt bestemmelser om når taushetsplikten senest bortfaller. Bestemmelser om dette står i forvaltningsloven § 13c tredje ledd, der hovedregelen sier at taushetsplikten bortfaller etter 60 år, når ikke annet er bestemt med hjemmel i lov. Dette vil normalt bety 60 år etter at opplysningen er oppstått eller innført i det aktuelle dokument.

For spesielle opplysninger eller områder kan bortfallet skje tidligere eller senere. Etter bestemmelse i forvaltningslovforskriften er Riksarkivaren gitt fullmakt til å forlenge varigheten av taushetsplikten i en konkret sak «når hensynet til personvern tilsier det», for opplysninger som oppbevares i arkivverket.

Denne fullmakten er feilaktig brukt til generelt å utsette bortfall av taushetsplikt i straffesaker til 80 år, og særlig for saker fra rettsoppgjøret etter 2. verdenskrig. At dette ikke kan skje som generell bestemmelse av Riksarkivaren ble slått fast av Justisdepartementet i en klagesak fra Norsk Presseforbund høsten 1996.

De mest langvarige taushetspliktene finner vi på området barnevern, i adopsjonssaker og i statistikkloven, der taushetsplikten for personopplysninger faller bort først etter 100 år. I den andre enden av skalaen finner vi eksempelvis data fra petroleumsvirksomhet, der det er fastsatt regler om at taushetsplikt i visse tilfeller bortfaller etter henholdsvis to, fem, 10 og 20 år.

En annen, lignende grense er 30-årsgrensen for opphør av sikkerhetsgradering. Etter sikkerhetsloven skal sikkerhetsgradering tidsavgrenses og normalt skal graderingen gis for to eller fem år. Gis det ikke bestemt tidsavgrensning, vil det gjelde en generell bestemmelse om automatisk opphør av gradering etter 30 år – med mindre det konkret er bestemt noe annet. Dette fører til at en rekke dokumenter blir frigitt 30 år etter at graderingen skjedde.

 

17. Bruk av partsinnsyn

Klienter og andre som er part i en forvaltningssak har en sterkere innsynsrett enn allmennheten. Det kalles partsinnsyn og er styrt av regler i forvaltningsloven kapittel IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak. Tilsvarende innsynsrett er gitt i trygderettsloven, og for dem som er i konflikt med lovens lange arm gis det innsynsrett gjennom straffeprosessloven når man får status som siktet.

Slike former for personlig innsynsrett ble introdusert som journalistisk verktøy av Dagbladets journalist Gerd Benneche på 1970-tallet, etter at forvaltningsloven var satt i kraft fra nyttår 1970. Det var særlig i barneverns- og andre sosialsaker hun brukte denne muligheten til å sette seg grundig inn i sakene, med sikte på å bistå klienter som mente seg dårlig behandlet av forvaltningen. Senere har andre journalister utviklet arbeidsformen videre.

Innsyn på denne måten kan oppnås enten ved at parten opphever taushetsplikten, ved at parten henter ut de dokumenter med opplysninger som er belagt med taushetsplikt, eller ved at parten gir fullmakt til journalisten etter forvaltningsloven § 12.

Den sistnevnte varianten kan være problematisk ved at den kan gjøre journalist nærmest til ”advokat” for klienten. Den førstnevnte metoden brukes gjerne for å gi lege eller en byråkrat muligheter for å svare ubundet av taushetsplikt, men fritak for taushetsplikt gir ikke noe krav på at legen eller byråkraten skal uttale seg. De kan fortsatt benytte seg av sin taushetsrett til ikke å uttale seg til mediene.

Det er også viktig å være oppmerksom på at denne metoden kan gi innsynsrett i taushetsbelagte opplysninger om andre enn den person journalisten samarbeider med, og disse opplysningene kan normalt ikke brukes i strid med taushetsplikten.

I barnevernssaker gjelder en særlig begrensning i mulighetene for å bruke denne metoden, ved at barnevernsloven har en bestemmelse som gir departement eller fylkesmann anledning til likevel å opprettholde taushetsplikten, selv om foreldrene samtykker i at de gjøres kjent – dersom barnets interesser tilsier det.

En annen regel om særlig innsynsrett finnes i kommuneloven § 40 nr 5. Det er fastsatt at kommunen selv skal fastsette egne regler om særlig rett til innsyn i saksdokumenter og til informasjon om saker som er under behandling. Også dette kan i visse tilfelle være en vei til informasjon for redaksjonen, gjennom samarbeid med folkevalgt person.

 

18. Møteoffentlighet i forvaltningen

Stortingets møter holdes for åpne dører etter en hovedregel i Grunnloven § 84, men utover dette er det få regler om møteoffentlighet i statlige organer. Regler om åpne møter i helseforetakenes styremøter ble gitt i instruks fra departementet de første årene etter at Staten overtok ansvaret. Lovbestemt plikt til møteoffentlighet som hovedregel kom med den nye § 26 a i helseforetaksloven, med virkning fra 1. januar 2013.

Møteoffentlighet har størst praktisk betydning på fylkes- og kommuneplan, gjennom saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6. Prinsippet om åpne møter gjelder for alle møter i folkevalgte organer i fylkeskommuner og primærkommuner, og tilsvarende også for Longyearbyen lokalstyre på Svalbard.

Kommuneloven har også en bit ”dokumentinnsyn”, ved at § 32 bestemmer at møter skal kunngjøres og at sakslisten til møtene skal være tilgjengelig for allmennheten.

Redaksjonene opplever ofte at dører lukkes og at innkalling/saksliste ikke er tilgjengelig på forhånd. Kommuneloven har ingen klagebestemmelser, men Sivilombudsmannen har åpnet for at klager på manglende offentlighet kan innklages direkte til ombudsmannen, uten å gå veien om en fylkesmann.

 

19. Innsyn i private virksomheter

Det er få lovbestemte regler om rett til innsyn i rene private virksomheter, men det finnes eksempler.

Både aksjeloven og allmennaksjeloven har bestemmelser som gir innsynsrett i henholdsvis aksjeeierbok og aksjeeierregister (fortegnelse over aksjonærene i selskapet). Innsynskrav fremmes direkte overfor selskapet.

Regnskapsloven fastsetter at enhver har innsynsrett i årsregnskap, årsberetning og revisjonsrapport, hos selskapet så snart årsoppgjøret er fastsatt, eller i Regnskapsregisteret i Brønnøysund så snart det er sendt dit.

Etter forurensningsloven § 14 har bedrifter som må utarbeide konsekvensanalyser plikt til å holde slike analyser offentlig tilgjengelig. Den skal også være åpen for innsyn hos forurensningsmyndigheten.

En lignende bestemmelse om beredskapsplan mot storulykker er gitt i forskrift til brann- og eksplosjonsvernloven. Slike planer skal utarbeides av virksomheter som arbeider med giftige stoffer eller farlige kjemikalier, og planene skal holdes offentlige tilgjengelig for allmennheten.

 

20. Innsyn i arkiver og registre

Et stort antall offentlige arkiver og registre inneholder store mengder informasjon til nytte i faktaorientert journalistikk, men som også gir tilfang til stoff i seg selv. Innsynsrettene til disse varierer. Noen av dem gir innsyn som følge av offentlighetsloven, mens andre har egne innsynsregler.

Brønnøysundregistrene er et godt eksempel i så måte. Der finner vi flere ulike registre, og flere av dem har egne innsynsregler. Tinglysingsregistre, i Brønnøysund og andre tilsvarende registre, reguleres av innsynsreglene i tinglysingsloven. Andre gir innsyn dels etter egne regler for det som er registrert og etter offentlighetsloven for det som er innsendt til registeret. For eksempel kan det være regler for hvilke navn registeret kan legge åpent ut i nettbasert register, mens det kan kreves innsyn i slikt innhold i det papirdokument som er sendt til registeret som dokumentasjon for opplysningene.

På nettstedet offentlighet.no er det redegjort for et stort antall registre og hvilke regler som gjelder for innsyn i de enkelte registre. Bruk av dette nettstedet, både for arkiv- og registerinnsyn og for innsynsretter generelt, er sterkt å anbefale for alle redaksjoner.

 

10 tips til redaktøren:

  • Sørg for hyppig oppdatering av medarbeiderne om innsynsrett og kildearbeid
  • Redaksjonen bør sørge for å ha minst én spesialist på innsynsrett
  • Husk å supplere innsynskrav om miljø med krav etter miljøinformasjonsloven
  • Kartlegg virksomheter med postjournaler/dokumentregistre som krever nyhetsjakt
  • Lag sjekkplan ved årsskiftet for graderte saker som kan bli avgradert neste år
  • Legg inn abonnement på stadig økende muligheter for nyhetsvarsler (RSS)
  • Lag rutiner for å klage alle avslag på innsyn som er urimelig
  • Husk at unntak hjemlet i taushetsplikt ofte er feiltokning av taushetsplikten
  • Husk at opphavsrett sjelden gir rett til unntak fra innsyn, men kan begrense publisering
  • Husk at fotografering ytterst sjelden kan nektes i Norge, publisering kan begrenses

 

 

Litteratur:

Bernt, Jan Fr. og Hove, Harald: Offentleglova – med kommentarer. -Fagbokforlaget, Bergen 2009, 245 sider.

Cabot, Sigrid Anderssen: Miljøinformasjonslova – overblikk og kommentar. Kommuneforlaget, Oslo 2005, 315 sider.

Frihagen, Arvid: Offentlighetsloven. Offentlighet, taushetsplikt og partsinnsyn. Forlaget A. Frihagen AS, Bergen 1994 (3.utgave). Bind I og II. 378 og 475 sider.

Jensen, Arne og Sjue, Finn (red.): Innsyn. Slik kikker du byråkrater og politikere i kortene.2. utgave, IJ-forlaget, Kristiansand, 2012, 333 sider.

Justisdepartementet:Rettleiar til offentleglova.Oslo2010, 200 sider.

Leer-Salvesen, Tarjei og Sæbø, Maren: Arkivsøk for journalister. Cappelen Damm Akademisk, Oslo 2016.

Overå, Oddvar og Bernt, Jan Fr.: Kommuneloven med kommentarer. 6. utgave, Kommuneforlaget, Oslo 2014, 624 sider.

Øy, Nils E.: Medierett for journalister. Cappelen Damm Akademisk, Oslo 2013, 474 sider.

Øy, Nils E.:Kommentarbok til offentleglova.Cappelen Damm Akademisk, Oslo 2015, 412 sider.

Øy, Nils E.:Offentlighet i rettspleien. Om åpenhet og lukkethet i politi, -påtalemyndighet og hos domstolene. IJ-forlaget 2002.

Justisdepartementet: Rundskriv G-22/2001: Offentlighet i rettspleien.